Codice Antimafia e sorveglianza speciale: Tribunale o Corte d'appello? La questione arriva alla Consulta
Una questione che può sembrare riservata agli addetti ai lavori è arrivata davanti alla Corte costituzionale: chi deve decidere sull'aggravamento di una misura di sorveglianza speciale quando è ancora in corso l'appello contro il provvedimento che l'ha disposta?
Il problema è stato sollevato dalla Corte d'appello di Roma con un'ordinanza pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale, n. 33 del 19 agosto 2026. Al centro c'è l'articolo 11, comma 2, del decreto legislativo n. 159 del 2011, il cosiddetto Codice Antimafia.
La domanda è apparentemente semplice: deve decidere il Tribunale che ha applicato originariamente la misura, oppure la Corte d'appello che sta esaminando l'impugnazione?
Dietro questa domanda, però, secondo i giudici romani si nascondono questioni costituzionali importanti: diritto di difesa, uguaglianza davanti alla legge, certezza del giudice competente e imparzialità del giudice.
Prima di tutto va chiarito un punto: la Corte costituzionale non ha ancora deciso la questione e non ha dichiarato incostituzionale il Codice Antimafia. La Corte d'appello di Roma ha sospeso il procedimento e ha chiesto alla Consulta di pronunciarsi.
Il caso da cui nasce la questione
La vicenda riguarda una persona sottoposta dal novembre 2025 alla sorveglianza speciale di pubblica sicurezza per tre anni, accompagnata dall'obbligo di soggiorno. Il provvedimento era stato adottato dal Tribunale di Roma – Sezione specializzata delle misure di prevenzione.
Contro quel decreto era stato presentato appello.
Nel frattempo, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma aveva chiesto un aggravamento della misura, sostenendo che fossero state commesse diverse gravi violazioni delle prescrizioni imposte, tra cui ripetute violazioni dell'obbligo di soggiorno.
Ed è proprio qui che nasce il problema.
Quando la proposta di aggravamento è stata depositata, il giudizio di appello contro il provvedimento originario era ancora pendente.
Il Tribunale di Roma ha quindi trasmesso gli atti alla Corte d'appello, ritenendo che, secondo l'interpretazione giurisprudenziale prevalente richiamata nell'ordinanza, spettasse al giudice di secondo grado decidere sull'aggravamento.
La Corte d'appello di Roma, però, contesta proprio questa interpretazione.
Che cos'è la sorveglianza speciale?
La sorveglianza speciale di pubblica sicurezza è una misura di prevenzione personale.
In termini semplici, si tratta di una misura che può imporre alla persona interessata specifiche prescrizioni e limitazioni.
Nel caso esaminato dalla Corte d'appello era stato disposto anche l'obbligo di soggiorno. La proposta successiva mirava a rendere più severa la misura già in esecuzione.
Quando parliamo di aggravamento della misura, quindi, non stiamo parlando semplicemente di una modifica amministrativa: possono essere in gioco limitazioni che incidono concretamente sulla libertà della persona.
È proprio per questo che stabilire quale giudice debba decidere diventa particolarmente importante.
Cosa dice l'articolo 11 del Codice Antimafia
Il punto centrale è contenuto nell'articolo 11, comma 2, del Codice Antimafia.
La disposizione prevede che il provvedimento possa essere revocato o modificato dall'organo che lo ha emanato quando cambiano o vengono meno le ragioni che lo avevano determinato. Prevede inoltre la possibilità di modificarlo quando ricorrono gravi esigenze di ordine e sicurezza pubblica o quando vengono ripetutamente violati gli obblighi della sorveglianza speciale.
La discussione ruota soprattutto attorno alle parole “dall'organo dal quale fu emanato”.
Secondo la Corte d'appello di Roma, il significato letterale porta al giudice che ha materialmente adottato il provvedimento originario.
Nel caso concreto: il Tribunale di Roma.
La Corte d'appello sottolinea inoltre che per diversi anni aveva seguito proprio questa impostazione, trasmettendo al Tribunale che aveva adottato la misura le richieste di aggravamento presentate mentre era pendente l'impugnazione.
Perché oggi potrebbe decidere invece la Corte d'appello?
L'interpretazione contestata segue un ragionamento differente.
Se il provvedimento originario è stato impugnato e il procedimento si trova davanti alla Corte d'appello, la competenza sull'aggravamento viene attribuita alla Corte che in quel momento sta trattando l'impugnazione.
La Corte d'appello di Roma ritiene però che questa lettura non trovi adeguato fondamento nelle parole utilizzate dalla legge.
Secondo l'ordinanza, quando il legislatore parla dell'organo che ha emanato il provvedimento si riferisce al giudice che ha già adottato il decreto, non al giudice che successivamente si trova a esaminare l'appello.
La differenza sembra sottile, ma le conseguenze possono essere notevoli.
Il problema del calendario giudiziario
Uno degli argomenti più significativi dell'ordinanza riguarda il momento in cui viene presentata la richiesta di aggravamento.
La Corte d'appello propone, in sostanza, questo scenario.
Se la proposta arriva prima che il decreto originario diventi definitivo, secondo l'interpretazione contestata potrebbe decidere la Corte d'appello.
Se invece arriva dopo che il decreto è diventato definitivo, deciderebbe il Tribunale.
Questo significa che persone in situazioni sostanzialmente analoghe potrebbero seguire percorsi processuali differenti semplicemente a causa del momento in cui viene presentata la proposta e della velocità con cui viene definito l'appello.
Secondo i giudici romani, quindi, il numero e il tipo delle possibilità di impugnazione potrebbero finire per dipendere anche dal calendario dell'ufficio giudiziario.
Ed è qui che la questione tecnica diventa una questione costituzionale.
Un esempio pratico
Immaginiamo due persone, Mario e Luca, entrambe sottoposte alla stessa misura di prevenzione.
Per entrambe viene chiesto un aggravamento.
Nel caso di Mario, la richiesta arriva quando l'appello contro la misura originaria è ancora pendente.
Nel caso di Luca, invece, arriva il giorno dopo che il provvedimento è diventato definitivo.
Secondo il ragionamento sviluppato nell'ordinanza, Mario potrebbe vedere la questione dell'aggravamento affrontata direttamente dalla Corte d'appello, mentre per Luca potrebbe partire dal Tribunale.
Il problema evidenziato dalla Corte romana è proprio questo: perché due persone in una posizione sostanzialmente analoga dovrebbero avere garanzie processuali differenti soltanto per una questione di tempi?
L'ordinanza osserva che, nella seconda situazione, dopo la decisione del Tribunale resterebbero l'appello e successivamente il ricorso per Cassazione; nella prima verrebbe invece meno un grado di giudizio di merito.
Articolo 3 della Costituzione: il problema dell'uguaglianza
Il primo grande tema è quello dell'uguaglianza e della ragionevolezza.
L'articolo 3 della Costituzione impone che situazioni uguali non vengano trattate in maniera irragionevolmente diversa.
Secondo la Corte d'appello di Roma, persone nella stessa posizione giuridica potrebbero ricevere un trattamento processuale radicalmente differente per una circostanza indipendente dalla loro volontà: la pendenza o meno dell'appello quando viene presentata la proposta di aggravamento.
Il dubbio, quindi, non riguarda soltanto quale ufficio debba occuparsi materialmente del fascicolo.
Riguarda la parità delle garanzie processuali.
Articolo 24: il diritto di difesa
Il secondo punto riguarda l'articolo 24 della Costituzione e il diritto di difesa.
Secondo l'ordinanza, attribuire direttamente alla Corte d'appello la decisione sull'aggravamento mentre l'impugnazione è ancora pendente può comportare la perdita di un grado di giudizio di merito.
Per la Corte romana questa conseguenza non potrebbe essere giustificata semplicemente da esigenze pratiche o organizzative.
Nell'ordinanza viene infatti sottolineato che il diritto di difesa non dovrebbe essere sacrificato per ragioni legate alla gestione materiale del fascicolo, soprattutto quando sono coinvolte misure capaci di incidere sulla libertà personale.
Articolo 25: bisogna sapere prima quale giudice deciderà
C'è poi l'articolo 25 della Costituzione.
Qui entra in gioco il principio del giudice naturale precostituito per legge.
In termini semplici, le regole devono consentire di individuare il giudice competente sulla base di criteri stabiliti dalla legge, non di circostanze casuali che emergono durante il procedimento.
Secondo la Corte d'appello, con l'interpretazione contestata il giudice chiamato a decidere sull'aggravamento potrebbe cambiare in funzione della velocità con cui viene definito l'appello.
La persona interessata, quindi, non sarebbe in grado di sapere con sufficiente certezza in anticipo quale giudice dovrà occuparsi della richiesta.
Articolo 111: può lo stesso giudice occuparsi di entrambe le questioni?
L'ultimo grande problema riguarda il giusto processo, la terzietà e l'imparzialità del giudice garantiti dall'articolo 111 della Costituzione.
Nel caso concreto, la stessa Corte d'appello si troverebbe a dover affrontare contemporaneamente due questioni.
Da una parte deve valutare l'appello contro il provvedimento che ha originariamente applicato la misura.
Dall'altra dovrebbe decidere se quella stessa misura debba essere aggravata.
Secondo l'ordinanza, questa sovrapposizione può creare un problema di terzietà e imparzialità, perché la valutazione dell'aggravamento non è completamente separabile dall'esame delle ragioni che avevano giustificato la misura originaria.
Cosa chiede la Corte d'appello alla Corte costituzionale?
Questo è un passaggio importante.
La Corte d'appello di Roma non sostiene semplicemente che l'articolo 11 del Codice Antimafia debba essere cancellato.
Al contrario, ritiene che il problema derivi soprattutto dall'interpretazione giurisprudenziale che è stata data alla disposizione.
Secondo i giudici romani, la formulazione della legge sarebbe già sufficientemente chiara: la competenza dovrebbe spettare all'organo che ha emanato il decreto originario, indipendentemente dal fatto che sia ancora pendente un'impugnazione.
La Corte d'appello auspica quindi una pronuncia interpretativa della Consulta che chiarisca definitivamente questo punto.
Cosa cambia per i cittadini?
Per il momento non cambia automaticamente nulla.
La pubblicazione dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale non equivale a una sentenza della Corte costituzionale.
La Consulta deve ancora pronunciarsi.
Se la Corte costituzionale dovesse condividere la ricostruzione prospettata nell'ordinanza, potrebbero essere chiarite le regole per stabilire quale giudice sia competente quando viene chiesto di aggravare una misura di prevenzione mentre è ancora pendente l'appello.
La conseguenza più importante sarebbe soprattutto sul piano delle garanzie processuali e della certezza delle regole.
Se invece la Consulta non condividesse i dubbi prospettati, la questione avrebbe un esito diverso.
Fino alla decisione della Corte costituzionale, quindi, è scorretto affermare che il Codice Antimafia sia stato modificato o dichiarato incostituzionale.
Perché questa vicenda è importante anche per chi non conosce il diritto
La vicenda insegna qualcosa che va oltre il Codice Antimafia.
Quando si parla di giustizia, non conta soltanto che cosa decide un giudice.
Conta anche chi decide, secondo quali regole e con quali possibilità di difesa.
Una norma processuale apparentemente tecnica può determinare quante volte una decisione può essere riesaminata, quale giudice deve pronunciarsi e quali garanzie spettano alla persona interessata.
Per questo la Corte d'appello di Roma richiama contemporaneamente quattro principi costituzionali: uguaglianza, diritto di difesa, giudice naturale e giusto processo.
FAQ – Domande frequenti
La Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale il Codice Antimafia?
No. È stata sollevata una questione di legittimità costituzionale. La Corte costituzionale deve ancora pronunciarsi.
Qual è la norma contestata?
La questione riguarda l'articolo 11, comma 2, del decreto legislativo n. 159 del 2011, cioè il Codice Antimafia, nella specifica interpretazione relativa alla competenza sull'aggravamento delle misure di prevenzione quando è pendente l'appello.
Che cosa significa aggravare una misura di prevenzione?
Significa modificarla rendendo più incisive le prescrizioni applicate alla persona. L'articolo 11 contempla la modifica anche quando ricorrono gravi esigenze di ordine e sicurezza pubblica oppure quando vengono ripetutamente violati gli obblighi della sorveglianza speciale.
Perché Tribunale e Corte d'appello fanno tanta differenza?
Perché, secondo l'ordinanza, il giudice da cui parte la decisione sull'aggravamento può incidere sulle successive possibilità di impugnazione e quindi sulle garanzie difensive della persona interessata.
Perché viene richiamato il principio di uguaglianza?
Perché persone in situazioni sostanzialmente analoghe potrebbero avere percorsi processuali diversi soltanto in funzione del momento in cui viene presentata la richiesta di aggravamento rispetto alla conclusione dell'appello.
Cosa significa “giudice naturale precostituito per legge”?
In questo contesto significa che il giudice competente dovrebbe poter essere individuato attraverso criteri stabiliti dalla legge e sufficientemente prevedibili, senza dipendere da circostanze casuali come la velocità con cui viene definito un procedimento.
La sorveglianza speciale viene sospesa perché è stata sollevata la questione?
Il documento attesta la sospensione del giudizio nel quale è stata sollevata la questione costituzionale; non afferma che, per questo solo fatto, sia automaticamente sospesa la misura di prevenzione già in esecuzione.
Quando sapremo quale interpretazione è corretta?
Quando la Corte costituzionale esaminerà la questione e adotterà la propria decisione.
Paragone semplice per capire la questione
Immaginiamo una partita in cui una decisione dell'arbitro viene contestata e sottoposta a un organo superiore.
Mentre il ricorso è ancora in corso, nasce una seconda questione che potrebbe rendere ancora più pesante la conseguenza della prima decisione.
A questo punto bisogna sapere chi deve giudicare questa seconda questione.
Se la risposta cambia semplicemente perché il ricorso precedente è stato deciso velocemente oppure lentamente, due giocatori nella stessa situazione potrebbero trovarsi davanti a percorsi diversi.
È proprio questo il problema evidenziato dalla Corte d'appello di Roma: le garanzie processuali non dovrebbero dipendere dalla casualità del calendario giudiziario.